严昊主席接见江西九江人大常委会党组书记 【 2018-09-19】

[42] 伯金斯区分了两种违反人类法的不同情况： 人违反人类法时，可能、也确实犯有罪孽，但是这并非简单地因为他们违反了人类法，而是因为违反之，他们也确实违反了上帝法。

不能通过制定细则授予自己法定权力之外的权力。[25]中央立的法需要中央和地方政府乃至全社会共同推行和实践，如货币和度量衡制度的实行者包括中央和地方以及千家万户。

如高等教育研究、矿物资源、农业等方面的权限即使在联邦制国家通常也没有固定模式，主要基础设施的建设通常属于中央的权力范畴，但在联邦制下偶尔也是中央和地方共存、联合或分享的或属于构成单位的。关税与通商区域之划一、通商与航海协议、货物之自由流通及国外贸易之支付，包括关税保护与边界保护。第三类（合作立法）产生的法律，其实施者或是地方政府，或是中央政府和地方政府。(四)之一武器法及炸药法。本地的经济、市政和社会管理权。

[14]在挪威，从20世纪70年代早期开始，在国家决策层面就有代表地方政府利益的强大保护组织，几乎没有任何关于地方政府的决议是在国家联合会（在国家设置的代表地方政府的联合组织）没有参与的情况下作出的。议会可以通过法律，为两个或两个以上的邦，或为两个或两个以上的邦和中央直辖区建立联合高等法院。审理组织则应当保持一致，不应当出现部分案件采用此种审理组织，部分案件采用彼种审理组织，简而言之，所有复议案件审理组织一致，程序不同。

5.听取申请人、第三人意见，取消书面审查原则。一般程序则采用开庭审理的方式，适用直接言词原则，允许申请人与被申请人之间展开辩论。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。由于复议仍属在行政系统内解决行政争议，相对于行政诉讼而言，复议机关的中立性具有相对性。

因此，行政复议与行政诉讼二元并行的行政争议解决机制在中国目前及未来的一段时间内有必要维持，[2]但前提是行政复议需要对复议体制、复议程序等重大制度进行专业性与公正性改造，使复议能够及时、公正化解行政争议。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。

各地行政复议案件在历经2000年到2001年的快速增长之后，2002年就已经开始出现下降的趋势，近年来信访浪潮的涌现更是对行政复议制度形成较大冲击，出现政府办公区域内信访热、复议冷的现象。由于复议机关内不专设复议机构，而由法制工作机构负责办理复议具体事项，但不少领导不重视法制工作，加之有的机关每年审理的复议案件还不到10件，少的甚至仅2件，复议工作在很多机关得不到重视，严重影响了复议案件的办理。目前复议范围的问题主要是过于狭窄，不能适应新的形势，体现在以下几个方面：其一，复议范围与行政诉讼范围保持一致，排除了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。[5]第五，程序理性原则缺失，将行政复议的灵活、便捷优势简单化为过度简化程序，对调查与证据制度的规定过于简单，导致办案人员无所适从，复议决定的理性基础欠缺制度保障。

周汉华：《中国行政复议制度的司法化改革方向》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第8页。第四，直接言词原则缺失，复议案件的审理原则上实行书面审，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，听取申请人、被申请人和第三人的意见，没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。当然，简易程序中仍然应当保留听取申请人意见等基本要素，只是不采用双方当事人对质辩论的方式。三、回应社会发展，扩大复议范围，是更好发挥行政复议在社会矛盾解决中的作用的前提复议范围的宽窄直接影响公民、法人或其他组织复议请求权的实现范围，也直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围，因此，也是修法的重点问题。

如果能够将行政立法也纳入复议范围，既能更好保护公民、法人或其他组织的权益，也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。作为公民权利救济机制的行政复议在制度构建上首先应当体现出对公民在复议过程中的一系列基本程序权利的保护，不能将复议申请人排除在复议过程之外，如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。

具体方案可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使，以块块管辖为原则、条条管辖为例外确定复议机关：1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。不适合司法审查的并非都不适合行政审查，不应将复议范围与诉讼范围完全等同，应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。

包括：(1)没有规定情况决定，导致实践中有的情形无法作出复议决定。2.将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。本文拟就《行政复议法》修改中的一些重大问题谈一些认识和思考。2.吸收《行政复议法实施条例》的相关规定，增加规定驳回复议请求决定、责令补正决定和情况决定，并对适用情形作出具体规定。出处:《行政法学研究》2011年第4期 进入专题： 行政复议法 。[5]有的学者将之称为闭门式审查，行政复议审查阶段由此似乎成为台后戏。

立法当初为突显行政复议与行政诉讼之不同，也为体现行政解决争议所具有的高效、便捷优势，高举反司法化的大旗，却未料程序构建的反司法化制度定位反被指称为造成目前行政复议面临诸多困境的罪魁祸首。(2)对于程序违法没有区分不同情形作出不同种类的决定，包括制定《行政复议法》时删除了《行政复议条例》关于补正的规定。

2.实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。过去《行政复议法》和《行政诉讼法》将这类内部行政行为排除在复议范围和诉讼范围之外是因为受到德国特别权力关系理论的影响，但特别权力关系理论在德国早已被抛弃。

行政复议案件实行调解或者允许申请人与被申请人之间进行和解是我国行政复议改革中的一项举措。包括：细化、完善证据的调查与收集的相关规则。

具体而言，《行政复议法》的修改要保障复议能够：(1)公正解决行政争议，包括实现实体公正与程序公正，这是复议作为争议裁决活动首先应当满足的要求，也是复议得到当事人和社会认同的基础。《行政复议法》规定了复议机构分散设置的复议体制，各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作。[3]《行政复议法》出台后，国务院曾经专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度，有人认为我国立法及其贯彻实施中事实上将行政复议制度与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。杨小君：《对行政复议书面审查方式的异议》，载《法律科学》2005年第4期，第93页。

其二，仅将国家行政纳入复议范围，没有考虑社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷，如村委会的决定、各种行业协会作出的决定。《意见》中已明确提出要健全复议机构，解决复议权配置过于分散的办法是将复议权进行一定范围集中，复议权相对集中行使后可以加强复议机构的力量，既增强其独立性，也有利于提升复议工作的专业性，提高复议案件办理质量，更好解决行政争议。

关于行政复议委员会的具体机构设置可以设想如下：1.设置行政复议委员会，专门负责复议案件的审理和裁断。可见，《行政复议法》规定行政复议决定书一经送达即发生法律效力的情形有一定的局限性，无法涵盖行政复议决定书生效的全部情形。

行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据，在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。行政复议决定书的生效问题较为复杂，主要分为三种情况：(1)终局的行政复议决定书，因当事人无权起诉，其一经送达就发生法律效力。

复议机关在案件调查过程中应当听取申请人、第三人口头陈述意见，如果出现案情重大复杂、案件事实认定困难等情形，则要进一步采用言词辩论的方式开庭审理复议案件。其二，未明确区分撤销、变更、确认违法决定的适用条件。第三，程序参与原则缺失，没有为申请人参与复议过程作出制度安排，在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩，强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相，并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。由于处于改革初试阶段，目前各地开展的行政复议委员会试点除极少数地方适用于全部复议案件的办理之外，绝大多数如哈尔滨、北京等都只适用于重大疑难复议案件的办理，并非如韩国和我国台湾地区那样适用于全部复议案件的审理。

行政诉讼是由人民法院来解决行政争议，涉及司法权与行政权的关系，将二种争议解决机制的范围实行完全对应，使得有的不适合司法权审查的行政行为也无法进入复议，造成公民、法人或其他组织救济无门。一、转变行政复议的性质定位，在制度上保障行政复议公正解决行政争议，是《行政复议法》修改的基础行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。

其实如果承认行政复议与行政诉讼为并行的二元行政争议解决机制，则完全司法化与完全反司法化(极端行政化)都属极端情形，实则不可能。第六，程序公开原则缺失，行政复议过程封闭，不透明，不向社会公开，复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。

4.将复议程序类型化为一般程序和简易程序。如对知识产权类案件的复审由复审委员会受理的，根据单行法确定。